عشية مناقشته في مجلس النواب: ملاحظات المفكرة القانونية على اقتراح قانون استعادة ألأموال المتأتية من جرائم الفساد
الحوارنيوز – خاص
يكتسب اقتراح قانون استعادة الأموال المتأتية عن جرائم الفساد” والذي ستناقشه الهيئة العامة لمجلس النواب غدا الإثنين، أهميته الإستثنائية في إطار مكافحة الفساد ومحاسبة الفاسدين.
وفي حين تنام في الأدراج السياسية قوانين عديدة من شأنها أن تقوم مقام الإقتراح المقدم، إلا أن ما ستناقشه غدا الهيئة العامة للمجلس النيابي هو خلاصة جهد اللجنة الفرعية المنبثقة عن اللجان النيابية المشتركة والتي ناقشت اقتراح قانون مقدم من تكتل لبنان القوي وآخر مقدم من النائب سامي الجميل.
وقد خلصت اللجنة الى صيغة اقتراح قانون مختلف في الشكل والمضمون عما قدما “لبنان القوي” والنائب الجميل، لكن السؤال الأساسي: لماذا اقتراح القانون الآن فيما السلطة القابضة على قرار الدولة لا تنفذ قوانين لا تقل شأناً عما هو مقترح؟
ونظراً لأهمية الملاحظات التي نشرتها “المفكرة القانونية” تعيد الحوارنيوز نشر هذه الملاحظات عشية الجلسة العامة لمجلس النواب.
المفكرة القانونية:
علت مع انتفاضة تشرين 2019 مطالب محاسبة الفاسدين و”استرداد الأموال المنهوبة”، في ظل قيام بعض أركان السلطة بالمزايدة والتأكيد على تقديم اقتراحات قوانين في هذا الإتجاه. وبالفعل، قدّم بتاريخ 24/07/2019 كل من النوّاب جبران باسيل، ميشال معوّض، نقولا صحناوي، آلان عون، سليم عون، فريد البستاني، سيمون أبي رميا، سيزار أبي خليل، إدكار طرابلسي وروجه عازار – وكلّهم نوّاب في كتلة لبنان القوي – اقتراح قانون تحت عنوان “استرداد الدولة الأموال العامة المنهوبة”.
ويقتضي التساؤل عن الغايات الحقيقية التي تكمن وراء تقديم الاقتراح، خصوصاً في ظل وجود تشريعات أخرى بإمكانها مع قليل من التعديل أن تفي بالغرض نفسه، ومنها قانون الإثراء غير المشروع الذي يفترض أن يتضمن آليات لتجريد قيمين على خدمة عامّة من الأموال التي يعجزون عن إثبات اكتسابها بصورة مشروعة ومعاقبتهم؛ وقانون مكافحة تبييض الأموال وتمويل الإرهاب (44/2015) الذي يجيز مصادرة الأموال المنقولة وغير المنقولة التي يثبت بموجب حكم نهائي أنها متعلقة بجريمة تبييض أموال أو تمويل إرهاب أو محصلة بنتيجتها لمصلحة الدولة (مادة 14)،[1] ويمنح هيئة التحقيق الخاصة لدى مصرف لبنان[2] صلاحية التجميد الاحترازي المؤقت كما النهائي للحسابات و/أو للعمليات المصرفية المشتبه بها والطلب من النائب العام التمييزي اتخاذ اجراءات احترازية في ما يتعلق بالأموال المنقولة وغير المنقولة وللجهات المعنية الاجراءات اللازمة لمنع التصرف بهذه الأموال.
وإلى جانب عنوانه الشعبوي، والذي يفسّر تحوّله إلى مطلب أساسي للحراك لمحاسبة الفاسدين، يستدعي اقتراح القانون إبداء عدّة ملاحظات عليه، خصوصاً إذا ما جرت مقارنته مع قانوني الإثراء غير المشروع، والذي نذكّر أنه طبّق لأول مرّة بتاريخ 23/10/2019 تبعا لادّعاء النائب العام الإستئنافي في جبل لبنان القاضية غادة عون على الرئيس السابق نجيب ميقاتي وابنه وشقيقه على خلفية استحصالهم على قروض سكنية بصورة غير شرعية[3]، ومكافحة تبييض الأموال وتمويل الإرهاب.
تضييق حالات استرداد المال المنهوب
يكون الإثراء غير مشروع بحسب القانون 154/1999 إذا استفاد منه موظف أو قائم بخدمة عامة أو قاض – أو من يعيرونه أسمهم – بوسيلة غير مشروعة. ولا يشترط القانون أن تكون الوسيلة غير المشروعة ارتكاب جرم جزائي (الرشوة أو صرف النفوذ أو استثمار الوظيفة – أي المواد 351 الى 366 من قانون العقوبات –) بل تكفي أي وسيلة غير مشروعة وإن لم تشكل جرما جزائيا. كما يُعتبر غير مشروع أيضاً الإثراء الحاصل عن طريق الإستملاك أو نيل رخص أو مقاولات أو امتيازات خلافا للقانون، أو استخدام الأموال العامة ووسائل الدولة لتحسين قيمة عقارات، أو الإستحصال على أموال مع علمهم بأن قيمتها سترتفع بناء على معلومات مسبقة يمتلكونها بحكم وظيفتهم وغير متوافرة لدى العامة.
كما عرّف القانون كلا من مفاهيم الموظّف والقائم بخدمة عامة والقاضي (مادة 2)[4] ، شاملاً من ضمنهم الضابط أو أفراد المؤسسات العسكرية والأمنية والجمارك، والكاتب العدل واللجان الإدارية والقائمين على إدارة مرافق عامة أو شركات ذات نفع عام.
وأوضح القانون أنه “لا يشترط أن يحصل الإثراء غير المشروع مباشرة أو حالا بل يمكن أن ينشأ عن الاستفادة من المشاريع المنوي تنفيذها” (مادة 3) مما يعني أنه يمكن بحسب القانون ملاحقة موظف على أساس إثراء حققه بعد تركه الوظيفة مستفيداً من فعل غير مشروع قام به أثناء قيامه بهذه الوظيفة.
أما اقتراح “استرداد الأموال المنهوبة”، فحصر صفة المرتكب ب ”القائم بخدمة عامة بصورة دائمة أو ظرفية” (دون الموظف والقاضي) دون اعتماد أي تعريف لهذه الصفة، أو أقلّه الإحالة إلى قانون الإثراء غير المشروع. بمعنى آخر، يبدو نطاق تطبيق اقتراح قانون “استرداد الأموال المنهوبة” أضيق، أقلّه بالنسبة إلى الأشخاص الممكن ملاحقتهم، مقارنة مع قانون الإثراء غير المشروع.
شخصنة الملاحقة: حصر امكانية بدء الملاحقة بالنائب العام التمييزي
يحصر الإقتراح (المادة 4) صلاحية الملاحقة بالنيابة العامة التمييزيّة، بمبادرة منها أو بطلب من أي من النيابات العامّة التابعة لها أو من المدعي العام لدى ديوان المحاسبة. ويثير حصر صلاحية مباشرة الدعوى بالنائب العام التمييزي مخاوف عدة، طالما أنه غالبا ما يكون المركز الأكثر تسييسا، وخصوصا أنه يعيّن بمرسوم يصدر في مجلس الوزراء بناء على اقتراح من وزير العدل، من دون أن يكون للهيئات القضائية أي دور في هذا التعيين، وبغياب أي معيار موضوعي باستثناء معيار الأقدمية أنه ويمكن عزله بالطريقة نفسها. وعليه، فإن تعيينه في منصبه كما استمراره فيه يبقى وقفا على إرادة السلطة التنفيذية.
من هذا المنطلق، يبدو قانون الإثراء غير المشروع أكثر قابلية للتطبيق، أقلّه من حيث المبدأ. فعدا أنه يفتح الباب أمام المتضرر ولو بشروط شبه تعجيزية[5]، فإنه يجيز لجميع النواب العامين (وعددهم 7 بالإضافة إلى النائب العام التمييزي) مباشرة الدعوى العامة.
كما ينيط اقتراح “استرداد الأموال المنهوبة”، صلاحية التحقيق ب”هيئة التحقيق الخاصة” المنصوص عليها في قانون مكافحة تبييض الأموال وتمويل الإرهاب والتابعة للمصرف المركزي، على أن لا تباشر عنلها إلا بطلب من النائب العام التمييزي هنا أيضا.
محاكمة غير عادلة
كما يحصر الإقتراح صلاحية النظر بالملف بالمحاكم الجنائيّة مع الطعن بقراراتها وفق الأصول المنصوص عليها في قانون الأصول الجزائيّة، ما يعني أنّها لا تقبل سوى الطعن عن طريق التمييز. وفي هذا الأمر مخالفة لمبدأ التقاضي على درجتين في المواد الجزائية “المكرّس في العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية (في المادة 14-5) والذي يشكّل إحدى أبرز ضمانات المحاكمة العادلة من خلال الحق لكل من أدين باللجوء “إلى محكمة أعلى تعيد النظر في قرار إدانته وفى العقاب الذي حُكم به عليه”[6]. بالمقابل، تعتبر محاكم الاستئناف الجزائية في بيروت المحاكم المختصة للنظر في الدرجة الأولى بملفات الإثراء غير المشروع، وتخضع أحكامها للمراجعة أمام محكمة التمييز بصفتها مرجعاً استئنافياً.
ماذا بشأن الحصانات، الإمتيازات والتذرع بالسرية المصرفية؟
يسقط الإقتراح بالنسبة للأشخاص الملاحقين الحصانات القانونيّة (أي الحصانات التي تتمتع بها بعض المهن كحصانة المحامين التي تستوجب ملاحقتهم إذان من النقيب، أو الحصانات التي يتمتع بها موظفو الفئة الأولى) والإمتيازات الإجرائية كما إمكانية التذرع بالسرية المصرفية، وهي أمور كان حقّقها قانون الإثراء غير المشروع[7]. فتنص المادة 4 من الإقتراح على أنّه ”مع مراعاة الحصانات الدستوريّة وآليّات الملاحقة والمحاكمة المنصوص عليها في الدستور، لا يمكن التذرّع بأي حصانة أو إذن مسبق أو سريّة مصرفيّة بمعرض الملاحقة أو التحقيق أو الحكم أو الجرائم المشمولة في هذا القانون”.
إلا أنه وبفعل الحصانات وآليات الملاحقة الدستورية التي تذكّر المادة 4 من الإقتراح بضرورة مراعاتها، يبقى من الصعب إعمال آلية استرداد الأموال المنهوبة (كما الملاحقة بالإثراء غير المشروع أو بجرائم تبييض الأموال) بحق الرؤساء والوزراء والنوّاب بالنظر إلى الحصانات الدستورية.
فصل آلية استرداد الأموال عن الملاحقة بالجرم الأساسي: إضعاف لحظوظ استرداد الأموال المنهوبة
أبرز الإنتقادات التي يمكن توجيهها لإقتراح “استرداد الأموال المنهوبة” هي اشتراطه وجود حكم قضائي مبرم يثبت أن الأموال نتجت عن جرم جزائي قبل إعمال آلية الإسترداد. فيغدو من الواضح مع هذا الشرط أن آلية استرداد الأموال المنهوبة – والتي تستمح إلى جانب مصادرة الأموال بإنزال عقوبات إضافية بالمرتكب كفقدان الوظيفة ومخصصاتها وتجريده من الحقوق المدنية والسياسية من 10 إلى 20 سنة – لا تدخل حيز التنفيذ إلا بعد اختتام الملاحقة الجزائية وانبرام الحكم في الجرم الأساسي (كصرف النفوذ أو إساءة استعمال السلطة إلخ…).
وهنا نتبين أحد فوائد قانون الإثراء غير المشروع بالنسبة إلى هذا الاقتراح، حيث يتيح القانون مباشرة ملاحقة جرم الإثراء غير المشروع (بعقوبات الأشغال الشاقة والسجن والغرامة حسب الجرم المرتكب) وتحصيل الأموال الناتجة عنه بنتيجة الدعوى نفسها.
ويبدو فصل الملاحقتين أمراً خطيراً. فمن جهة أولى، أنه قد يؤدي إلى التخفيف من امكانية استرداد المال المنهوب طالما أن السعي لاستردادها يتطلب انتظار انتهاء الدعوى التي قد تستغرق سنوات من دون أن ينص القانون على أي إجراءات احترازية على غرار ما فعله قانون الإثراء غير المشروع مثلا. فليس لهيئة التحقيق الخاصة في مصرف لبنان وفق الاقتراح إعمال صلاحياتها (المنصوص عنها في القانون 44/2015) إلا في إثر طلب موجه إليها من النيابة العامة التمييزية. ويبدو من غير الواضح سبب ربط صلاحيات الهيئة المستقلة بطلب النيابة العامة في حين أن القانون 44/2015 ينيط بها مباشرة هذه الصلاحيات، مما يستشف منه تراجع غير مبرّر على صعيد التدابير الاحترازية. ومن جهة ثانية، فإن العقوبات التي يفرضها الاقتراح تبعا لدعوى استرداد المال المنهوب تشكل عقوبات إضافية لجرم سبقت محاكمته، مما يشكل مسا بمبدآ عدم جواز ملاحقة ومعاقبة الفعل الجرمي مرّتين non bis in idem.
للتذكير، أنشئت في ظل قانون مكافحة تبييض الأموال الأساسي (القانون 318/2001)[8] هيئة مستقلة لدى مصرف لبنان، ذات طابع قضائي، تتمتع بالشخصية المعنوية، يرأسها حاكم مصرف لبنان[9]. وإن كانت الهيئة تُسمى “هيئة التحقيق الخاصة”، إلا أن هذه التسمية لا تعبر بشكل وافٍ عن طبيعة الصلاحيات المناطة بها، والتي أشرنا إليها في ما سبق، بما تخللها من توسع في العقد الأخير.
لا مرور زمن على الجرم؟
تنص المادة 3 من إقتراح “استرداد الأموال المنهوبة” على أنه “لا يسقط الجرم أو الملاحقة بمرور الزمن”. والتفسير الأكثر رجحانا لهذه المادة هو أن هذه القاعدة تسري حصرا على دعوى استرداد المال المنهوب وليس على الدعوى الأساسية لمحاكمة الجرم، مما يؤدّي إلى تجريد هذه القاعدة من فوائدها كلما سقط الجرم الأساسي بفعل مرور الزمن.
إمكانية ملاحقة الأموال بيد الأشخاص الثالثين؟
من أبرز الإيجابيات التي اعتدّ بها مقدمو الإقتراح أنه يسمح بمصادرة “الأموال المنهوبة” التي انتقلت إلى شخص ثالث (مادة 3). إلا أن الإمعان بالنص يفضي إلى اكتشاف اشتراط أن يكون الشخص الثالث سيئ النية، مع تعريف النص لسوء النية هذا ب“الإشتراك الجرمي”، وليس فقط بالعلم بمصدر الأموال، وهو ما كان ليكون شرطاً أكثر حماية للمال العام. ويجدر التذكير أنه من هذا الباب أيضاً، لا يحقق الإقتراح أي جديد بالنسبة لقانون الإثراء غير المشروع الذي يسمح بملاحقة كل شريك في الاثراء أو من يعيره المرتكب اسمه (مادة 1).
كما تشير المادة إلى أن الأموال لا تصادر من بين أيدي الشخص الثالث حسن النية، بل يستعاض عن ذلك بمصادرة “المقتنيات التي حصل عليها” المرتكب، وفي حال عدم وجودها، تفرض غرامة مقطوعة على الأخير تحدد قيمتها بضعفي قيمة المال المنهوب المحددة في حكم الإدانة.
استخدام الأموال المسترجعة حصراً في خدمة الدين العام: “من تحت الدلفة لتحت المزراب”؟
إن الغاية من إسترجاع الأموال أتت أيضاً محصورة؛ فتكون الأموال المصادرة على أساس إقتراح “استرداد الأموال المنهوبة” حسب المادة 8 منه، مخصّصة لغايات خدمة الدين العام حصرا. ومن المعلوم أن “خدمة الدين العام” تعني الفوائد المترتّبة على الدولة لقاء الإستدانة، علماً أن الدائن الأساسي للدولة هم المصارف اللبنانية، وأن “الدين العام وخدمته” يقدمان نصف الإنفاق العام (ضمن الموازنة العامة). وتطال “خدمة الدين العام” الشبهات الأكبر في مجال الفساد، مما يجعلها المدخل الأول للمساءلة القضائية.
ختاماً يمكن تبيان الخلاصات الآتية:
- إقراح قانون “استرداد الأموال المنهوبة” لزوم ما لا يلزم في ظل وجود آليات لاسترداد هذه الأموال في قانوني الإثراء غير المشروع ومكافحة تبييض الأموال وتمويل الإرهاب؛ وكان أجدى تطوير هذه النصوص من التطبيل باستصدار قانون جديد في هذا الخصوص،
- أن حصر صلاحية الملاحقة بالنيابة العامة التمييزيّة وتقييد صلاحيات “هيئة التحقيق الخاصة في مصرف لبنان” باتخاذ تدابير احترازية بطلب منه، يضعف من فعالية آلية الإسترداد في ظل ضعف ضمانات استقلالية النيابة العامة؛
- أن العقبة الأساسية أمام فعالية إقتراح قانون “استرداد الأموال المنهوبة” تكمن في فصل آلية استرداد الأموال عن الملاحقة بالجرم الذي اكتسبت بفعله هذه الأموال فلا يطالب بالاسترداد إلا تبعا لصدور حكم جزائي مبرم، مما قد يسهل بتهريب جميع الأموال المنهوبة بانتظار انتهاء الدعوى الجزائية، وهو الفارق الأساسي مع قانون الإثراء غير المشروع الذي يسمح بملاحقة الأمرين في آن؛
- أن مرور الزمن على “استرداد الأموال المنهوبة” يغدو نظرياً بحت، في ظل اشتراط وجود حكم جزائي مبرم يثبت كسب الأموال بنتيجة جريمة جزائية، فمرور الزمن يسري على هذا الجرم الأساسي؛
- أن الأمر الأخطر يكمن في حصر استخدام الأموال المصادرة على أساس إقتراح “استرداد الأموال المنهوبة” لغايات خدمة الدين العام، مما يستتبع مخاوف من إعادة تدوير واستخدام الأموال المستردة في أروقة الفساد،
يمكن اقتسام الأموال التي جرت مصادرتها مع دول أخرى عندما تكون المصادرة ناتجة بصورة مباشرة عن تحقيقات أو تعاون منسق جرى بين السلطات اللبنانية المعنية وبين الجهة أو الجهات الأجنبية المعنية”. [2] مادة 6 من القانون 44/2015 [3] نزار صاغية وميريم مهنا، “أول تطبيق لقانون الإثراء غير المشروع في لبنان: انتصار ثمين للحراك يفتح أبواباً كثيرة”، موقع المفكرة القانونية، 23/10/2019. [4] يقصد بكلمة “موظف” كل موظف أو متعاقد أو متعامل أو مستخدم أو أجير دائم او مؤقت في أي ملاك أو سلك بأي رتبة أو درجة في الوزارات أو الإدارات العامة أو في المؤسسات في وزارة الدفاع الوطني أو في المؤسسات العامة ومن بينهم رؤساء مجالس الإدارة أو في المصالح المستقلة أو في البلديات أو اتحاد البلديات وكل ضابط أو فرد في المؤسسات العسكرية والأمنية والجمارك.
ويعتبر قائما بخدمة عامة كل من أسند اليه بالانتخاب أو بالتعيين رئاسة الجمهورية أو رئاسة مجلس النواب أو رئاسة مجلس الوزراء أو الوزارة أو النيابة أو رئاسة أو عضوية المجالس البلدية أو اتحاد البلديات أو المختار أو الكاتب العدل أو اللجان الإدارية إذا كان يترتب على أعمالها نتائج مالية وممثلو الدولة في شركات اقتصاد مختلط والقائمون على إدارة مرافق عامة أو شركات ذات نفع عام.
ويعتبر قاضيا أعضاء المجلس الدستوري والقضاة العدليون والإداريون والماليون وأعضاء كل هيئة قضائية معتبرة جزءا من تنظيمات الدولة.
[5] يراجع ميريم مهنا، “اقتراح قانون لتعديل الإثراء غير المشروع: نقاط إيجابية تظللها ثغرات كثيرة”، منشور على موقع المفكرة القانونية. [6] ميريم مهنا، “دليل حول معيير إستقلاليّة القضاء”، منشورات المفكّرة القانونيّة، 2016. [7] المادتين 8 و13-2 [8] سندها اليوم المادة 6 من القانون 44/2015 [9] إلى جانب رئيس لجنة الرقابة على المصارف، والقاضي المعين في الهيئة المصرفية العليا، وعضو يعينه مجلس الوزراء بناء على إنهاء حاكم مصرف لبنان.
